第一，签订合同的目的不同，签订行政合同主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。如有关综合管理、计划生养、环境保护、城市建设拆迁补偿合平等协议。第二，民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的，行政合同的不同等性表现在某些特殊情况下行政机关对签订合同具有强制性，行政主体具有单方面解除合同的权力，相对一方是不是按照合同的商定履行合同，假如违背合同划定，行政主体有权监视对方，行政主体拥有单方面的制裁权，相对方不按照合同办事的时候，行政机关可以根据法律的划定采取制裁措施。合同双方所处地位不同。第三，判定某一合同是行政合同仍是民事合同，是看该合同是在形成、变更和消灭民事法律关系，签订合同的主体是不是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度，由于行政主体也可以同等的民事主体身份签订民事合同。关键看它所涉及的是什么法律关系。行政合同内容涉及到行政法律关系，详细地说行为行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施行政治理职权实现的，而对于非行政主体一方当事人来说，履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。此外，还要弄清晰行政合同与行政协议，行政合同与行政命令的区别。行政命令与行政合同的区别是行政命令是单方行政行为，而行政合同须双方意思表示一致。行政合同与行政协议的主要区别是行政协议的双方当事人都是行政主体，而行政合统一方当事人是行政主体。
二、不论法定还是约定，违约金都具有督促、制裁、补偿当事人以确保债权实现的作用。违约金的惩罚性保障了合同的有效履行，维护交易秩序。合同中的违约金条款大多是双方当事人的自愿约定，不违反民法的平等、等价有偿原则。法律没有规定违约金的最高上限，如同法律承认无偿合同，均为法律尊重当事人意思自治的表现。
《合同法》第114条第1款规定：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。所以，违约金具有惩罚性的特征，它不以非违约方遭受损失为前提。
由于《合同法》第114条第2款规定：约定的违约金低于造成的损失，当事人可以请求法院予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失，当事人可以请求法院适当减少。但是违约金是当事人双方在订约时对一方违约后可能造成的损失的一种预先估算，与违约后守约方的实际损失不可能完全相符;故此可交由法官自由裁量。法律规定预定违约金，除了给当事人施加心理压力外，也避免了违约后损失计算的麻烦和当事人证明损失大小的麻烦，使当事人能迅速确定自己应当承担的具体责任。因此，当事人如需要法院增加违约金额、或者当违约金过分高于损失时，则需承担证明损失大小的责任。
从民法、合同法的基本原则“平等、自愿、公平、诚实信用”等方面上讲，一般认为只要约定的违约金数额扣除实际损失后，其余款不超过主合同总金额的20%;就应当不属于“过分高于”的情况。
另外，《合同法》第8条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。这是意思自治在法律上的效力，故此合同一旦有效成立，当事人必须受合同约束。现在我国基本处于市场经济，所以现行合同法没有对违约金的数额进行限制，在当事人的意思自治不违背有关法律法规禁止性规定的情况下，应予以尊重并应受法律保护。而违约金具有惩罚性也是理所当然，如果不对违约方惩罚，法律对守约方就没有任何鼓励和保护了。
但是，由于我国出于市场经济的初期，合同法又规定了对于违约损失的可预见性原则，即在预见性之外的损失，违约金过分高于的情况下，违约方可不予赔偿，这可以保护一方在认知能力或者偿付能力上的弱势。对于何谓可预见性以及预见的程度，需要法官依据正常人的合理判断进行自由裁量。、
总之，如何合理的判断违约金的标准，如果合同非常明确的约定惩罚性违约金，且当事人通过合理判断知道违约的后果以及责任的承担，法庭仍然需要以当事人意思自治为原则，而支持所约定的违约金。如果合同没有明确的强调违约后果，则违约方可以以守约方合理的损失为限以及可预见性进行抗辩，这时的违约金也就只有补偿性为标准了。
三、其一，制定单行法律予以规范的个别性立法形式。笔者认为该种模式是不可取的，因为其不适应现代行政法的发展趋势。现代行政法无论在规制行政抑或给付行政领域侧重于行政合同的运用已成为一个基本趋势，若对每一种行政合同都进行立法，徒使法律数量激增，增加立法成本，也易导致各法之间在规范上的分歧、不一致。
其二，将行政合同纳入民法典予以规范，而行政合同的特殊性可作例外的规定。该种立法模式同样不可取，因为普通民法典是建立在当事人地位平等的基础之上，并以保护当事人的合法权益为直接立法目的，而行政合同是以行政主体与相对人一方地位不对等为特征，以保障公共利益为首要立法目的，因此，不宜将两个基础理论不同的合同制度统一规定于一部民法典中。
其三，就行政合同制定专门的、统一的法律规范予以调整，是比较理想的选择方案。在这一方案中有两种形式可供选择：一是在行政程序法中设专章规范行政合同;二是制定专门的行政民法典。前种立法例为德国所采纳，就目前的实际情况，我国行政合同立法不可能像德国那样在行政程序法中设专章就行政合同做出具体规定。首先，我国目前没有行政程序法;其次，即使将来制定行政程序法，但是把实体法性质的行政合同纳入程序法中加以规范，肯定会引起争议，难以实现。如果制定专门的行政民法典，则符合我国行政法中将实体法和程序法关联规定于一法之中的法制传统，同时有为行政民法典律制度的修改、补充和完善留下了余地和空间。
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